なぜ鉄道だけが自前でインフラを抱えなければならないのか？「赤字ローカル線」存続と改善のカギ握るインフラコスト

三重県を走る三岐鉄道北勢線はかつて近鉄の路線で、近鉄の廃止方針後に三岐鉄道に引き継がれた。土地だけは沿線自治体の所有、線路や駅など鉄道施設は三岐鉄道が所有する、変則的な上下分離となっている（筆者撮影、以下同じ）

（柴山多佳児：ウィーン工科大学交通研究所上席研究員）

競争の土台がまったく異なるバスと鉄道

　子どもの頃、中央自動車道を走る高速バスとJR中央線の特急列車が、利用客獲得の「競争」をしているという話を読んで、素朴に不思議に思ったことがある。

　高速道路料金は、バス会社だけでなく、一般の乗用車の利用者も支払っているし、トラックや観光バスだって支払っている。その収入が、建設費や維持管理費に使われている。かたや鉄道はというと、乗客が支払ったきっぷからの収入と、貨物列車の収入で、建設費や維持管理費を賄わないといけない。

「競争」しているというのに、お金の「出て行き方」の土台の条件がまったく違う。これではまったく競争になんかなっていないではないか。これが、筆者が子供の頃に感じた素朴な疑問である。

　そう感じたのは、おそらく、「スーパーあずさ」のような新型車両が登場した頃だったように思う。本稿を書くにあたって簡単に調べてみたが、中央自動車道の高速バスが松本まで運行されるようになったのが1989年、「スーパーあずさ」が新型車両とともに登場したのが1994年だそうである。

筆者が撮影したデジタル写真で最も古く残っている「あずさ」の写真を見つけた。2000年1月6日に新宿駅で撮影したもので、1996年発売の富士フイルム製35万画素デジタルカメラ「クリップイットDS-7」で撮ったから画質がすこぶる悪い。

　さて、前回は「箸休め」として世界最大規模の公共交通の国際会議・見本市であるUITPサミットの様子を紹介した。その前は運営の財源の話を3回に分けて書いていたのだが、今度はインフラの財源について制度的な観点から考えたい。

　この子供時代の筆者の「疑問」は、今に続くインフラストラクチャー、特に車両や、鉄道の線路や信号施設といった設備への投資や更新の財源につながる問題である。「箸休め」前までは、公共交通の運営という観点から「横ぐしの財源」について考えてきたが、今回は道路や線路などのインフラストラクチャーについて掘り下げて考えてみよう。

　話がわかりやすいバスから始めよう。

　バスは、一般道や高速道路の上を走る。当然だが、他の乗用車やトラックなどと共有するインフラだ。信号も道路の信号に従って走るから、同じように他の自動車と共用だし、橋やトンネルも同様だ。

　バス停も道路の上に置かれることが一般的で、道路占用許可を取得して設置するのが基本であるが、自治体など道路管理者が設置することもそれなりにある。バス会社が用意する主なものは車両と人員、それに車庫や維持管理のための設備、くわえて乗務員の待機や運行管理をするための設備、そしてバスの車両そのものだ。

　バス専用道路を使う例やBRTなど、自前のインフラを持つ特殊なケースもないことはないが、基本的に、バスが走るための大前提となるインフラは道路であり、建設はもちろん、維持管理もが、公的な財源から賄われている。

　こうした公共財に対するバス会社の費用負担は、自動車重量税や軽油取引税など、一般の乗用車と同様の枠組みである車両や燃料に対する税や、法人税のような企業活動に対する課税を通して行われることになる。

　鉄道はどうだろうか。

　一般に、鉄道線路や駅、それに車両基地は鉄道会社の持つ資産である。ということは、もちろん、橋やトンネル、さらに踏切など鉄道に欠かせないインフラもそうである。

　さらに、鉄道の安全な運行には信号が欠かせないが、これも鉄道会社の持つインフラである。言うまでもなく、車両も鉄道会社の資産であるし、運転士などの人員の確保や労務管理、乗務員の待機場所の設置なども鉄道会社の仕事である。

　では鉄道会社が持つインフラを、バスの場合と同様に一般の人が持つ車両が共用して使うかというと、鉄道の特性上そんなことはない。鉄道会社は、自前の資産として持つインフラを使い、列車を走らせて乗客を運ぶことで収益を上げるのが基本である。

　当然であるが投資や維持管理の費用も原則として鉄道会社が負担するわけだが、そのおおもとは乗客が支払う運賃と、駅や車内の広告スペースからの収入などの付帯収入である。

　このように、道路の整備や維持管理には租税として徴収される公的な財源が使われるが、鉄道の整備や維持管理となると、鉄道会社が自前の収入から負担するのが原則である。

　バスは公的財源で整備・維持管理される道路を他と共用して使うが、鉄道はすべて自前。バスと鉄道ではインフラにかかわる費用負担の条件がかくも異なるのである。

1999年に「クリップイットDS-7」で撮影していた日立電鉄の電車。同線は茨城県常陸太田市の常北太田駅と日立市の鮎川駅の間の18kmを結んでいたが、2005年に橋の設備更新の経費がかさむなどの理由で廃止された。沿線人口も利用者もそれなりに多く、公的に支援できれば現在まで公共交通として活きていたかもしれない鉄道である。

インフラ保有を鉄道会社から切り離す例外も

　むろん鉄道にも例外がある。

　たとえば、東北新幹線の並行在来線としてJRから経営分離された青森県の第三セクター鉄道である青い森鉄道は、自社ではインフラを保有せず、青森県が保有するインフラの上で列車を走らせている。

　また近年は地方私鉄を中心にインフラの保有を鉄道会社から切り離す動きが続く。三重県伊賀市内を走る伊賀鉄道は、近畿日本鉄道（近鉄）から2007年に会社として分離されたのち、2017年に鉄道施設を伊賀市に譲渡しており、現在ではインフラは公有である。

　三重県と岐阜県を走る養老鉄道も、2007年に同様に近鉄から分離されたが、その際は近鉄がインフラの保有を継続し、2018年になって、一般社団法人として設立された養老線管理機構がインフラを、土地は引き続き近鉄が保有する形になっている。

岐阜県の大垣駅にある養老鉄道のホーム。鉄道用地は近鉄が保有し、一般社団法人養老線管理機構に貸与されている。機構は、鉄道施設の保有と維持管理のほか、車両の保有も行っている。

　近年では、2023年には熊本県の南阿蘇鉄道が、2024年には滋賀県の近江鉄道が、同様に県や沿線市町が共同で設立した社団法人にインフラを移管している。

　2022年に開業した西九州新幹線の並行在来線である長崎本線の江北駅（以前の肥前山口駅）から諫早駅の間も、土地は佐賀県と長崎県に、鉄道施設の保有や維持管理は新たに設立した一般社団法人に移管し、列車の運行はJR九州が引き続き行うという形態を採っている。

　なお、近江鉄道の経緯は以前にJBpressの連載としてまとめられており、その後に岩波書店から出版された新書にもなっているので、そちらを参照されたい。

◎ガチャコン電車血風録──地方ローカル鉄道再生の物語（岩波ジュニア新書）

　また特殊な例であまり知られていないが、成田空港に乗り入れる鉄道路線は、JRや京成電鉄、空港会社や航空会社などが共同で出資する会社が保有する線路を使用して乗り入れている。

　関西空港に乗り入れるJRや南海電鉄は、連絡橋の部分は空港会社が保有するインフラの上に列車を走らせている。JR貨物の場合は、ごく一部の自前で保有する貨物線を別にすれば、JR東日本やJR西日本など各旅客鉄道会社が保有する線路に使用料を支払って、貨物列車を走らせている。

　法律上の位置づけが異なりながら、この「例外」を大々的に、国や都市の基幹となる鉄道で行っている例もある。

　1990年代以降に開業したいわゆる整備新幹線（北陸新幹線、東北新幹線の盛岡以北、北海道新幹線、九州新幹線・西九州新幹線）は、独立行政法人である鉄道建設・運輸施設整備支援機構（鉄道・運輸機構）がインフラを整備して保有しており、JR各社はその施設を借り受けて運営している。

　在来線と北海道新幹線が共用する青函トンネルも鉄道・運輸機構の保有である。瀬戸大橋は、新幹線は通らないものの高速道路と在来線鉄道が共用する。鉄道部分も実は、下で述べる高速道路機構の保有である。

　また2019年から神奈川県の相模鉄道がJRに直通するようになり、2023年には新横浜駅を介して東急電鉄と直通するようになったが、これも同様に鉄道・運輸機構が整備して保有するインフラを、相模鉄道や東急電鉄に貸し付ける形で運営されている。

　いずれも、自治体自身や、自治体が共同で設立する一般社団法人、独立行政法人といった、公的な業務を担う組織が、インフラを整備・保有、時には維持管理まで行っている点が共通する。

　公共交通機関という観点からよくよく考えると、本稿の最初に述べた、バスが道路を使う形態と似ていないだろうか。道路も、一般道を保有・維持管理するのは国や地方自治体である。

　高速道路の場合も、日本高速道路保有・債務返済機構（高速道路機構）という独立行政法人が保有しており、NEXCO各社などに貸し付けて運営されているから、鉄道の「例外」と似た構造になっている。

鉄道の「例外」が、他の交通機関では「当たり前」

　こういった、インフラの保有や維持管理と、その上で展開されるサービスの運営を別々の異なる主体が行う体制を、専門的には「上下分離」と呼ぶ。「下」に当たるのが、インフラに関する部分、「上」に当たる部分が、列車やバスを走らせるサービスの提供に相当する部分である。

2023年に開業した宇都宮ライトレールは、法律上は「鉄道」ではなく路面電車と同じ「軌道」だが、設備は宇都宮市と芳賀町が保有して、宇都宮ライトレール株式会社が運行する上下分離方式である。

　ここまでバス・道路と鉄道について考えてきたが、「上下分離」とは呼ばないものの実は航空や船舶の分野も同じような構造である。

　空港や港湾は、滑走路やターミナルも含めて公共事業かそれに準じる形で整備・維持管理される。航空管制や航路の管理は国の業務として行われている。航空会社や船会社が旅客や貨物の運送サービスを提供しているが、こうした施設の維持管理まで担うわけではない。航路に使う空（空域）や海や河川も、航空会社や船会社が保有しているわけはなく、あくまで公共財である。

　ここまでで、いろいろある交通手段のなかで、鉄道だけが奇妙な状況にあることにお気づきの読者も多いのではないだろうか。鉄道で「例外」として書いた、国や自治体、独立行政法人など、要するに公的な主体が整備・保有・維持管理することのほうが、鉄道以外の交通機関では「当たり前」なのである。

　しかしいざ鉄道となると、整備新幹線や青函トンネルのような国家プロジェクトや、いったん廃線の危機に瀕した地域鉄道の救済措置的な例を除くと、公的な主体が整備・保有・維持管理するのはあくまで例外措置なのである。

　在来線の高速化や、河川改修の際の橋の架け替え、それに災害復旧などで、インフラの整備に公費が投じられることもあるが、あくまで例外的な位置づけである。

　鉄道も他の交通インフラと同様に、公共性の高い交通インフラとして、公的な財源で公的主体が整備・保有・維持管理することを原則に据える方が、本来は合理的な姿ではないだろうか。

　こうすることで、大都市圏の鉄道事業や新幹線の収益から会社内で補填する「内部補助」に頼ることがなく、鉄道を地域の基幹となる公共交通機関として機能させられるはずである。