（柴山 多佳児：ウィーン工科大学交通研究所 上席研究員）

欧州では標準とされている「上下分離」

　前回は、日本の道路や空港、港湾が公共のインフラとして公的資金で整備・維持管理され、公的主体が保有しているのに対して、鉄道インフラは鉄道事業者が保有し、自前で投資し、維持管理することが原則である状況について詳しくみた。

　公的主体が整備・保有・維持管理し、民間や第三セクターの企業が運行を担当する「上下分離」の形態を採るのは、廃線の危機に直面して事業スキームを変革した地方鉄道や、国家プロジェクトである整備新幹線やごく最近の都市鉄道、そして空港連絡鉄道や一部の並行在来線といった、かなり例外的なケースであることも詳しくみた。

　これと状況が大きく異なるのが、欧州各国の鉄道である。欧州の鉄道も、かつては上下一体のものだったのだが、現在では上下分離を基本に据えている。

　欧州の制度の大枠は、こうだ。根本となるのはEUが今から約35年前となる1991年に定めた「指令91/440/EEC」で、加盟国政府はそれぞれ、鉄道の上下分離を制度的に確立することが求められている。

　指令は、目的として域内市場の統一に伴う鉄道の統合と効率性向上を上位の目的に掲げつつ、そのための手法として「上下分離」の実施を重要な施策の一つに位置付けている。

　ここで重要なのは、鉄道による輸送サービスの提供と、インフラの管理運営を分離することなのだが、会計上の分離をすることを義務付けておく一方で、法人としてまで厳格かつ完全に分離することは求めていない点で、これは後の議論にも関連する。

　なおこの指令は2012年に別の番号の指令として大幅に改正されているが、本質的な点は現在まで変わっていない。

　具体的に各国の様子を見てみよう。例えば、スペインはAdifという組織が鉄道インフラの管理にあたるが、これはAdministrador de Infraestructuras Ferroviariasの頭文字をとったもので、その名もずばり「鉄道インフラ管理機構」と訳すことができる。

　Adifは同国の交通・持続可能モビリティー省（日本の国土交通省に相当）が持つ特殊法人である。Adifが所有し維持管理するインフラの上で、旧国鉄を承継したRENFEなどの旅客鉄道会社や貨物鉄道会社が列車を運行する。設備の更新や新線建設といった業務もAdifの業務である。

　チェコの場合は、Správa železnicすなわち「鉄道管理機構」という同様の法人があり、やはり国の機関の位置づけである。そのインフラの上で、旧国鉄を承継したČeské dráhy (ČD) や、Regiojetなど新規参入組の民間の他の様々な会社が列車の運行を行う。

　スペインやチェコの場合は、インフラ管理機構と運行事業者が明示的に分かれている。

　名称や体系がややこしい例もある。ドイツは、インフラの管理を行うのはDB Infrastruktur、オーストリアはÖBB Infrastrukturで、それぞれ同じロゴを使う鉄道運行会社が存在する。

　インフラ管理会社と運行会社は同じ企業グループに属していて兄弟会社の関係となるのだが、EU指令にのっとって会計を分離するべく別の法人となっている。

　イタリアのRFI（Rete Ferroviaria Italiana）ように、グループ会社としてロゴは共通にしつつ、インフラ管理会社と運行会社の名称をはっきり分ける例もある。あとでまた触れるが、このような場合もグループ会社を優遇することは許されてない。

　ここで注意していただきたいのだが、欧州式の上下分離は、インフラ管理（下）は1社、そこで列車を走らせる会社は複数社あるという点である。上下が1対1で対応しているわけではない。

　鉄道事業者としての免許を持っていて、さらに法人として安全運行ができるとの公的な認証を受けていれば、インフラの使用を申請し、使用料を払って実際に列車を走らせることが可能である。

　したがって、同じ線路の上に複数社の列車が走ることになる。これは域内市場の統合を目指して、上述のEU指令が目指した内容である。

　参入の自由化は貨物列車のほうが先行し、後に旅客列車についても法整備がなされた。貨物も旅客も、現在では実際に複数社が運行している箇所が多い。

欧州の仕組みとそのメリット

　もう一つ、日本と異なる重要な点は、列車の運行管理や駅での旅客案内、それに線路の維持管理といったインフラのオペレーションに関する業務は、「下」にあたるインフラ管理者の業務であることだ。

　列車の運行管理を「下」が担うということは、遅延など輸送障害時の運転整理も「下」の仕事である。

　また、インフラ使用の割り当ては、線路容量に限りがある中で行うことになるが、そうするとインフラ管理者が、特定の会社に恣意的に線路容量を割り振ったり、割安な使用料を設定したりといった、差別的な取り扱いをする可能性も否めない。

　あるいは遅延の際に特定の会社の列車を先に通そうとするかもしれない。そうした差別的な取り扱いの事態に対処するために、「上」からも「下」からも独立した仲裁機関を設置することが、別のEU指令 2001/14/ECで定められている。

　利用を申請したのに却下された場合はこの仲裁機関に異議申し立てをすることができるなど、差別的な取り扱いを未然に予防する「お目付け役」の役割も担っている。

　とはいえ、なんでもかんでも上下分離すればというというものでもない。

　上下分離の対象は、欧州全体の鉄道網を構成する路線が対象であって、地下鉄などの都市鉄道や、もっぱら地域内の旅客輸送に特化した地方鉄道路線のように、他の鉄道路線と鉄道システムとして接続せず独立した路線は、加盟国の判断で上下分離から除外してよいことになっている。

　たとえばドイツの法律では、全国を結ぶ鉄道網と機能上はっきり分離した、都市鉄道、非営利目的の私有の鉄道、保存鉄道などを上下分離の対象から除外している。

　ここまで、欧州における上下分離の制度の大枠を説明してきたが、公共交通との関連で重要な点がいくつもある。

　まず、インフラ管理者は、国の機関か、国が100%株式を保有する特殊会社であるという点だ。場合によっては州・県政府や、それらが持つ会社がインフラ管理者というケースもある。

　いずれにせよ公的な組織であり、これによって鉄道インフラを公共の観点から整備・維持管理できる体制が作られている。道路の世界と同様の体制が作られていると言ってもよい。

　鉄道会社の運営からインフラを分離することによって、民間企業が行う経営判断（主に運行にかかわる部分）と、社会の中での鉄道インフラに対する投資（社会資本の整備）を、組織体系としてうまく分離しているのである。

　ここでいう「投資」とは、新線建設に限らず、土木構造物や信号・通信施設などの設備を更新したり近代化したり、踏切の改良や除却のような安全性を高める投資をしたり、駅の近代化やバリアフリー化を行ったり、あるいは必要に応じて過大な設備を縮小することも含めた「投資」である。

　鉄道は複雑な装置産業かつ公共性の高いインフラであり、定期的・計画的に施設を更新していくことが重要であるが、そういった投資も含めて公的主体が担うのである。

　第二の重要な点は、国全体で共通要素の多く、多額の投資が必要になるインフラに必要な業務と、地域に密着するほうが適する基幹公共交通としての鉄道サービスの運行に必要な業務を、上手に分離できることである。

　これによって、インフラの規格は全国で統一しつつ、地方政府は鉄道のサービス供給に関する部分に専念することができる。線路や信号などインフラの技術規格は全国、ひいてはEUでなるべく統一しておき、車両などの共通性も高めておくことで、冗長性や汎用性、コスト効率性を高めておく。

　その一方で、公共交通サービスとしてどれくらい列車を走らせるかなど、サービス提供を設計する部分は、住民により近いところに位置づけられる地方政府の意思決定に落とし込むことができるようになるのである。

　そして最後にもう一つ、「インフラの敷設」と「サービスの開始」、あるいは「サービスの廃止」と「インフラの撤去」を分離できるという利点がある。

　日本であれば、ある「路線が廃止」されたら、その翌日にはインフラとしても鉄道は「廃止」され、列車を走らせることができなくなるのが原則である。しかし、欧州式であれば、列車が走らなくなること、つまりサービスが廃止されることは、インフラそのものまでが廃止されることを意味しない。

　欧州では実際に、旅客サービスが廃止されても、インフラはそのまま残しておくことが多いが、これは公的な所有だからこそなせる業である。

　ボロボロの地方ローカル線のサービスをいったん廃止したのち、再生して大復活を遂げる例があることは、本連載の最初の方でイタリア北部のフィンシュガウ鉄道を例に見た通りであるが、同様のことが上下分離によってやりやすくなる。

　余談だが、フィンシュガウ鉄道では立地する自治県の投資で電化工事が進み、2026年には電化路線となる予定である。1日3本、利用者300人の鉄道も、公共の投資を通してここまで変身できるのであるが、上下分離であってこそである。

災害時の復旧も迅速にできる可能性

　また、近年は自然災害の後に、ローカル線を復旧するのかしないのか、意思決定にずいぶん長い時間がかかることが多い。

　例えば東日本大震災のケースでは、当時のJR山田線の宮古から釜石までの沿岸区間は、最終的に第三セクターの三陸鉄道に移管して復旧することで合意したが、その合意形成まで約4年もの歳月を費やしている。

　その一方で並行する高速道路（三陸自動車道）を「復興道路」として整備することは、震災から半年強の間にすべて決定されている。これでは、災害が起きるたびに地方部の自動車依存がより進んで、鉄道利用者は減り、沿線の交通にかかわる諸課題が悪化しても無理はない。

　しかし、公共のインフラであれば、災害で長期間の不通・バス代行となってしまうことを逆手に使って、災害復旧と同時に線形改良を行い速達性を高める改良をする、といった思い切った判断もできるようになる。

　まさに「復興道路」などと銘打って高速道路では日本でもよく行われていることの鉄道版といってもよい。こうした例も実際に存在する。

　このように、鉄道のインフラも道路などと同様に公的な管理の下に置くことは、基幹となる公共交通機関としての鉄道の可能性を大いに高めることになる。鉄道会社にとっても、経営からインフラを分離することで、鉄道会社自身が「身軽」になり、さまざまなことが柔軟に行いやすくなるというメリットもある。

　また本題の公共交通からはそれるが、貨物輸送に重要な役割を果たす本線級の路線も、上下分離がなされていれば、鉄道貨物輸送に必要な投資を行いやすくなる。トラック運転手の労働力不足は喫緊の課題であるし、温室効果ガス排出削減の観点からも鉄道貨物にモーダルシフトを進めていくことは重要である。

　国策として鉄道貨物を増やすにあたっては、それにあたって投資が必要であり、そのための方策として上下分離は有力な選択肢となる。

　先に書いたように、どんな鉄道でも上下分離すればよいというものではない。また、鉄道サービスの設計や計画を地方が担うためには、行政もそのためのノウハウを身につけないといけないし、人的リソースも必要である。

　上下分離すれば一朝一夕に何かが変わる「魔法の杖」ではない。欧州でもそうだが、上下分離に切り替えていくためには手間も時間もかかる。

　それでも、日本の鉄道も、上下分離を基本に据えることを本格的に検討すべき時期に差し掛かっていると筆者は考えている。

　地方鉄道路線にとっては、上下一体では引き出せない鉄道ポテンシャルを引き出すことにつながる。在来線の幹線は、地域輸送と貨物輸送、路線によっては長距離旅客輸送をも両立させながら、やはり鉄道のポテンシャルをさらに引き出すことにつながる。

　幸いなことに、前回の記事で「例外」と述べた上下分離の鉄道の例が日本にはすでにあり、経験とノウハウは実は各所で蓄積されている。まったくの未経験・白紙からの上下分離ではない。

　どこは上下一体のままとするかなど、細部の議論や制度設計がかなり必要なのは確かであり、そのための時間もかかるであろう。

　これまでの議論にありがちだった「日本の高密度運行は上下一体でないと無理」といった単純化した白黒の議論から脱却して、どのようにすれば鉄道のポテンシャルを引き出し、社会をよりよくしながら交通の環境負荷を減らせるのか、そのために上下分離をどのように制度設計したらよいのか、そういった議論へと進む時期がすでに来ているように筆者には思われる。

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